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     2008年4季度至2009年l季度，國際金融危機逐漸演變成全球性的經(jīng)濟衰退，對中國經(jīng)濟的沖擊也日趨嚴(yán)重：出口由高速增長轉(zhuǎn)為下降，且降幅顯著擴大，2008年1～10月中國出口額同比增長21.9%，到11、12月份驟然轉(zhuǎn)變?yōu)榉謩e下降2.2%和2.8%，2009年1季度，出口降幅進一步擴大到19.7%，出口形勢異常嚴(yán)峻；同時，工業(yè)增加值增速大幅放緩，工業(yè)企業(yè)效益明顯下降，2008年下半年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)增加值增速從16010的高位持續(xù)回落，進入4季度回落速度進一步加快，2008年11、12月工業(yè)增加值增速下降到5.4%和5.7%.2009年1-2月累計同比增速進一步下降至3.8%，工業(yè)經(jīng)濟運行面臨空前困難。針對國際金融危機以及中國面臨的嚴(yán)峻經(jīng)濟形勢，2009年1月14日，國務(wù)院會議首先審議通過了汽車、鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃，隨后國務(wù)院又先后通過了紡織、裝備制造、船舶、電子信息、石化、輕工業(yè)、有色金屬和物流業(yè)等八個產(chǎn)業(yè)的調(diào)整振興規(guī)劃。

　　這十個行業(yè)，有的是國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè)，有的是重要的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，有的是重要的民生產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟中地位舉足輕重。其中九個產(chǎn)業(yè)工業(yè)增加值占全部工業(yè)增加值的比重接近80%，占GDP的比重達到1/3，規(guī)模以上企業(yè)上繳稅金約占中國稅收收入的40%，直接從業(yè)人員約占全國城鎮(zhèn)單位就業(yè)人數(shù)的30%。這些重點產(chǎn)業(yè)的發(fā)展態(tài)勢對整個國民經(jīng)濟運行具有重要影響。重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的制定與落實涉及多個政府部門，政策在針對國際金融危機造成的當(dāng)前困難的同時，更為關(guān)注產(chǎn)業(yè)長期發(fā)展中面臨的深層次問題，是近年來少有的系統(tǒng)、全面的產(chǎn)業(yè)政策。重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃集中體現(xiàn)了近年來中國產(chǎn)業(yè)政策的基本思想、政策措施偏好和發(fā)展趨勢。也可以說，振興規(guī)劃是近年來中國產(chǎn)業(yè)政策的總結(jié)和發(fā)展。從重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興實施效果來看，振興規(guī)劃在保增長、擴內(nèi)需（解決當(dāng)前困難）方面作用顯著，但在調(diào)結(jié)構(gòu)（解決長期發(fā)展中的深層次問題）方面并未達到預(yù)期目標(biāo)。本文試圖系統(tǒng)評價和探討重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃，并進而思考產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃中政策取向的調(diào)整和“十二五”時期產(chǎn)業(yè)政策取向的選擇。

　　一、重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃的主要任務(wù)與政策措施

　　從陸續(xù)出臺的細則和政策措施來看，重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃是短期應(yīng)對危機措施和中長期產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的結(jié)合，其主要內(nèi)容可以用“保增長，擴內(nèi)需，調(diào)結(jié)構(gòu)”來概括。其中，“保增長、擴內(nèi)需”的內(nèi)容是應(yīng)對金融危機所造成的當(dāng)前困難，“調(diào)結(jié)構(gòu)”的內(nèi)容則立足于產(chǎn)業(yè)中長期的健康發(fā)展。由于行業(yè)自身特點不同、發(fā)展情況不同以及受國際金融危機沖擊的程度不同，各產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃在具體內(nèi)容和側(cè)重點上略有不同，在政策措施上相應(yīng)也有一些差異。

　　1、重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的主要內(nèi)容

　　從“保增長，擴內(nèi)需”方面來看，產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃的主要任務(wù)是改善出口環(huán)境、穩(wěn)定外部市場的同時，著力擴大內(nèi)需。擴內(nèi)需的具體措施有：家電下鄉(xiāng)以及家電以舊換新；小排量汽車購置稅減半、汽車下鄉(xiāng)與以舊換新、清理不合理的收費等；鼓勵購買棄船、努力擴大國內(nèi)市場、加快淘汰老舊船舶和單殼油船；促進國內(nèi)紡織品服裝消費、擴大國內(nèi)產(chǎn)業(yè)用紡織品的應(yīng)用；推動第三代移動通信系統(tǒng)和三網(wǎng)融合建設(shè)，推進農(nóng)村信息化建設(shè)；擴大油品和化肥儲備；有色金屬產(chǎn)品國家收儲；鼓勵購買自主創(chuàng)新設(shè)備，鼓勵使用國產(chǎn)首臺（套）裝備。穩(wěn)定外需的主要措施有：調(diào)整部分產(chǎn)品的出口退稅率，加大出口買方信貸投放規(guī)模。此外，在輕工業(yè)、紡織行業(yè)加大對中小企業(yè)的金融支持和扶持力度，加大對船舶企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營信貸融資支持，旨在穩(wěn)定企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。

　　從“調(diào)結(jié)構(gòu)”方面看，產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃試圖從促進產(chǎn)業(yè)技術(shù)和產(chǎn)品升級、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局、增強自主創(chuàng)新能力、抑制部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩等幾個方面來推動這些重點產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和健康發(fā)展。從已出臺的實施細則和擬出臺實施細則的征求意見稿來看，采取的主要政策和措施有：加大科研開發(fā)和技術(shù)改造投入，支持企業(yè)自主創(chuàng)新；完善企業(yè)重組政策，鼓勵企業(yè)兼并重組；完善落后產(chǎn)能退出機制，加大淘汰落后產(chǎn)能的力度；實施總量控制，嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能，實施有保有壓的資產(chǎn)政策；制定或修訂重點行業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，制定或修訂行業(yè)準(zhǔn)入條件；調(diào)整《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，調(diào)整淘汰落后工藝技術(shù)目錄；建立產(chǎn)業(yè)信息的交流和披露制度，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會（商會）的作用。

　　2、重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的特點與政策取向

　　重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中“調(diào)結(jié)構(gòu)”的主要政策，在很大程度上是原有產(chǎn)業(yè)政策的延續(xù)，只是在一些細節(jié)上進行了修正、調(diào)整與補充，雖然振興規(guī)劃強調(diào)利用市場機制，也試圖加強政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的服務(wù)功能，但在很大程度上延續(xù)了過往產(chǎn)業(yè)政策中計劃經(jīng)濟色彩濃厚的傳統(tǒng)，在制定和實施過程中表現(xiàn)出直接干預(yù)市場、以政府選擇替代市場機制與限制競爭的管制性特征，是典型意義上的選擇性產(chǎn)業(yè)政策：

　?。?）重點振興規(guī)劃具有直接干預(yù)市場的特征。中國的產(chǎn)業(yè)政策一直以來就具有直接的干預(yù)市場特征，對于微觀市場的直接干預(yù)措施是產(chǎn)業(yè)政策最為重要的手段。2003年以來，隨著政府對企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的行政干預(yù)，在“宏觀調(diào)控”的名義下明顯加強。抑制部分行業(yè)的盲目投資、產(chǎn)能過剩是重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃的重要內(nèi)容，同時也是“宏觀調(diào)控”政策的重要組成部分，在抑制產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)政策中行政直接干預(yù)市場的措施被顯著強化?！洞爱a(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》、《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中都規(guī)定不再核準(zhǔn)或支持單純新建、擴建項目，《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》和《有色金屬產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》還規(guī)定所有項目必須以淘汰落后為前提。淘汰所謂落后產(chǎn)能也主要靠行政手段推行，和《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃》都強調(diào)的“嚴(yán)格實行節(jié)能減排、淘汰落后問責(zé)制”就是行政問責(zé)制，“繼續(xù)實施有保有壓的融資政策”實際上是強調(diào)以是否獲取行政審批作為金融企業(yè)發(fā)放貸款的標(biāo)準(zhǔn)。在《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中明文提出要采取必要的行政手段，實際上這一政策的實施主要依賴行政手段。

　　在擬出臺和完善的一系列行業(yè)準(zhǔn)入政策中，政府對行業(yè)準(zhǔn)人的行政管理顯著加強，制定了嚴(yán)格的管理程序，政府在行業(yè)準(zhǔn)人上除環(huán)境、安全方面的規(guī)定外，還對設(shè)備規(guī)模與工藝、企業(yè)規(guī)模、技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)方面設(shè)定了一系列詳細的準(zhǔn)人條件。例如2010年6月出臺的《鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)范條件》（以下簡稱《規(guī)范條件》），對鋼鐵行業(yè)現(xiàn)有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營實行準(zhǔn)入管理，并且作為有關(guān)部門核準(zhǔn)或備案建設(shè)和改造項目、配置資源、核發(fā)建筑鋼材生產(chǎn)許可證、規(guī)范鐵礦石經(jīng)營秩序及推進淘汰落后鋼鐵產(chǎn)能等事項的依據(jù)。工業(yè)和信息化部作為審核準(zhǔn)入的主管部門，并且每年對準(zhǔn)人公告企業(yè)進行抽查。各省、自治區(qū)、直轄市工業(yè)部門每年要對公告企業(yè)保持準(zhǔn)入條件的情況進行一次監(jiān)督檢查，并將監(jiān)督意見報告工業(yè)和信息化部。從準(zhǔn)人條件來看，《規(guī)范條件》除環(huán)保、能耗標(biāo)準(zhǔn)外，還對設(shè)備規(guī)模和企業(yè)規(guī)模制定了明確的標(biāo)準(zhǔn)?！兑?guī)范條件》根據(jù)《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2007）》對設(shè)備和工藝提出了更為詳細的要求，在《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄（2007）》涉及到鋼鐵行業(yè)的目錄中有鼓勵類13項、限制類19項、淘汰類34項，都是對具體的工藝、裝備和產(chǎn)品的規(guī)定?！兑?guī)范條件》具有非常強的代表性，正在制定的一系列行業(yè)準(zhǔn)人管理辦法都遵循這一思路。

　?。?）重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃具有的第二個特征是試圖以政策部門的判斷、選擇來代替市場機制。重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中的九個工業(yè)產(chǎn)業(yè)涵蓋了工業(yè)部門的多數(shù)行業(yè)，其選擇性并不表現(xiàn)為對具體特定產(chǎn)業(yè)的選擇和扶持，而是更多地表現(xiàn)為對各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持；表現(xiàn)在對產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇上；以及表現(xiàn)在以政府對市場供需狀況的判斷以及對未來供需形勢變化的預(yù)測來判斷某個行業(yè)是否存在盲目投資或者產(chǎn)能過剩，并以政府的判斷和預(yù)測為依據(jù)制定相應(yīng)的行業(yè)產(chǎn)能及產(chǎn)能投資控制措施、控制目標(biāo)上。

　　在重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中，都列出了各產(chǎn)業(yè)鼓勵發(fā)展的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。例如《裝備工業(yè)調(diào)整振興和規(guī)劃》第三部分的主要任務(wù)中就詳細列舉了鼓勵發(fā)展的產(chǎn)品和技術(shù)，《輕工業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》詳細列出了鼓勵發(fā)展的技術(shù)、裝備和產(chǎn)品，等等。制定《船舶工業(yè)科研開發(fā)重點項目目錄》、《船舶工業(yè)技術(shù)改造項目及產(chǎn)品目錄》、《裝備制造業(yè)技術(shù)進步和技術(shù)改造項目及產(chǎn)品目錄》、《石化產(chǎn)業(yè)技術(shù)進步與技術(shù)改造項目及產(chǎn)品目錄》亦是產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的重要內(nèi)容，它們將詳細規(guī)定鼓勵發(fā)展的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。重點振興規(guī)劃提出修改《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整目錄》，將通過這一目錄詳細列出未來鼓勵、限制和淘汰的技術(shù)、產(chǎn)品和工藝。在淘汰落后和行業(yè)準(zhǔn)人政策中，也體現(xiàn)了政府的這種選擇性特性。需要指出的是，在中國的投資管理體制下，這類指導(dǎo)目錄、指南或者規(guī)劃，是政府制定投資審批與管理、財稅、信貸、土地等政策的依據(jù)，與其說這些政策是引導(dǎo)投資方向，不如說是在很大程度上選擇了投資的方向，實際上是以政府對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇，來替代市場競爭過程中對于產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇。

　　《鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》以及后來《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》中，對于產(chǎn)能過剩行業(yè)及過剩程度的判斷則是以政府對市場供需狀況的判斷以及對未來供需形勢變化的預(yù)測來判斷某個行業(yè)是否存在盲目投資或者產(chǎn)能過剩，并以政府的判斷和預(yù)測為依據(jù)制定相應(yīng)的行業(yè)產(chǎn)能及產(chǎn)能投資控制目標(biāo)、控制措施。鋼鐵、汽車等產(chǎn)業(yè)明確制定了提高集中度的具體目標(biāo)，并選擇特定企業(yè)打造成為大型企業(yè)集團，并指定具體規(guī)模目標(biāo)，這實際上是以政府對產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)企業(yè)及企業(yè)規(guī)模的選擇來代替市場過程的選擇。

　?。?）重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃具有的第三個特征是保護和扶持在位的大型企業(yè)（尤其是中央企業(yè)），限制中小企業(yè)對在位大企業(yè)市場地位的挑戰(zhàn)和競爭。實施這類政策往往以“充分利用規(guī)模經(jīng)濟，打造具有國際競爭力的大型企業(yè)集團；提高市場集中度，避免過度競爭”為理由。振興規(guī)劃中這類政策主要是通過以下手段來實施的：制定有利于在位大型企業(yè)的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃；制定有利于大型企業(yè)發(fā)展和限制中小企業(yè)發(fā)展的項目審批或核準(zhǔn)條件；制定有利于在位大型企業(yè)的準(zhǔn)入條件或嚴(yán)格限制新企業(yè)進入；在項目審批和核準(zhǔn)過程中照顧大企業(yè)的利益、優(yōu)先核準(zhǔn)大型企業(yè)集團的投資項目，對中小企業(yè)的項目進行限制。

　　在鋼鐵、汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃中，限制競爭的特征尤為突出?！朵撹F產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》明確提出“全國要形成寶鋼集團、鞍本集團、武鋼集團等幾個產(chǎn)能在5000萬噸以上、具有較強國際競爭力的特大型鋼鐵企業(yè)，形成若干個產(chǎn)能在1000-3000萬噸級的大型鋼鐵企業(yè)”。而在汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中，在明確提出“形成2～3家產(chǎn)銷規(guī)模超過200萬輛的大型汽車企業(yè)集團，4～5家產(chǎn)銷規(guī)模超過100萬輛的汽車企業(yè)集團”，這些要形成的大規(guī)模汽車企業(yè)集團均是有所指的對應(yīng)在位企業(yè)，汽車產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中“鼓勵一汽、東風(fēng)、上汽、長安等大型汽車企業(yè)在全國范圍內(nèi)實施兼并重組。支持北汽、廣汽、奇瑞、重汽等汽車企業(yè)實施區(qū)域性兼并重組”實際上就體現(xiàn)了這一點。

　　二、保增長作用明顯，但政策需適當(dāng)調(diào)整

　　重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃保增長、擴內(nèi)需的政策已經(jīng)收到了顯著的效果。工業(yè)經(jīng)濟較快扭轉(zhuǎn)了增速下滑局面，回升向好的運行態(tài)勢不斷明朗并得到鞏固。2008年下半年特別是4季度，工業(yè)經(jīng)濟受到國際金融危機等不利因素影響，規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)增速由6月份的16%一路下滑到2009年頭兩個月的3.8%，之后止跌回升，2009年3月份增速達到8.3%，6月份以來連續(xù)7個月保持兩位數(shù)增長，其中11、12月份增速分別達到19.2%和18.5 010，呈現(xiàn)出明顯的“V”字形運行軌跡。2009年，全國規(guī)模以上工業(yè)增加值同比增長11%；原材料工業(yè)增長12010，比上年提高了1.6個百分點，粗鋼產(chǎn)量達到5.7億噸，增長13.5%；消費品工業(yè)、裝備工業(yè)分別增長10.8%和13.8%，汽車產(chǎn)量達到1379萬輛，增長48%；電子制造業(yè)增長5.3%，其中11月、12月分別增長14.4%和19.8%。

　　工業(yè)企業(yè)效益情況從2009年3月份開始明顯改善，3～5月、6～8月、9～11月分別實現(xiàn)利潤6310億元、8245億元和9144億元。2009年1～11月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤25891億元，同比增長7.8%；上繳稅金總額21129億元，增長14.8%；企業(yè)虧損面由1～2月的25.3%縮小到17.4%，虧損企業(yè)虧損額同比下降33.5%。

　　圖1：2008年6月份以來規(guī)模以上工業(yè)增加值分月增速（%）

　　資料來源：國家統(tǒng)計局統(tǒng)計公報

　　1、擴內(nèi)需政策作用明顯

　　擴大內(nèi)需是重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的一個重要著力點，也是改變中國出口導(dǎo)向型產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的一個重要標(biāo)志。目前，重點振興規(guī)劃擴內(nèi)需的政策以短期刺激措施為主，這些措施取得了比較顯著的效果。

　?。?）小排量汽車購置稅減半政策，有效激活汽車消費市場。《汽車產(chǎn)業(yè)調(diào)整與振興規(guī)劃》中汽車下鄉(xiāng)、以舊換新特別是小排量汽車購置稅減半的政策，有效激活了汽車消費市場。2009年2月份，我國汽車市場結(jié)束下滑勢頭，產(chǎn)銷量逐步回升，從3月份開始產(chǎn)銷量月月超過百萬輛。據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，我國全年累計生產(chǎn)汽車1379.10萬輛，同比增長48.3%；銷售汽車1364.48萬輛，同比增長46.2%，相較我國2002年汽車銷售同比增長37%的歷史記錄高近10個百分點；產(chǎn)銷增幅同比提高了43.3個百分點和39.6個百分點。其中，乘用車產(chǎn)銷1038.38萬輛和1033.13萬輛，同比增長54.1%和52.9%；商用車產(chǎn)銷340.72萬輛和331.35萬輛，同比增長33%和28.4%。其中，1.6升及以下排量乘用車銷售719.55萬輛，同比增長71.3%；占乘用車銷售市場的69.7%，占汽車銷售市場的52.7%，同比提高了8個百分點。2009年汽車銷量同比增加430.86萬輛，其中，1.6升及以下排量乘用車銷量同比增加了299.45萬輛，占69.5%。汽車工業(yè)消費需求的高速增長同時刺激和帶動了鋼鐵、電子等上游行業(yè)的消費和發(fā)展。 .

　　（2）家電下鄉(xiāng)和以舊換新政策，顯著刺激家電市場消費。“家電下鄉(xiāng)”、“以舊換新”等政策拉動了消費，帶動了生產(chǎn)。家用電冰箱、洗衣機產(chǎn)量同比分別增長18.8%和13%；房間空調(diào)器產(chǎn)量雖然下降4.1%，但8、9、10三個月增速連續(xù)保持27%以上。據(jù)家電下鄉(xiāng)信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)顯示，截至12月31日，累計銷售家電下鄉(xiāng)產(chǎn)品3768萬臺，銷售金額692.5億元。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，截至12月30日，9個試點省市以舊換新共銷售五大類新家電360.2萬臺，銷售額140.9億元，占五類家電品種銷售額的近1/3，占全部家電總銷售額的1/5左右。消費者享受補貼超過14億元。從整體上看，這些刺激消費的政策對于穩(wěn)定輕工業(yè)的增長起到了重要作用，2009年全年，輕工業(yè)規(guī)模以上企業(yè)工業(yè)增加值同比增長9.7%，

　　（3）引導(dǎo)推進3G通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，從投資、消費兩個方面擴大了內(nèi)需。2009年3家基礎(chǔ)電信企業(yè)共完成3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)直接投資1609億元，完成3G基站建設(shè)32.5萬個，建設(shè)規(guī)模超過10多年來累計規(guī)模的一半。3G投資吸引了大規(guī)模的社會資金，產(chǎn)生了巨大的“乘數(shù)效應(yīng)”，形成了一條包括3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、終端設(shè)備制造、運營服務(wù)、信息服務(wù)在內(nèi)的龐大產(chǎn)業(yè)鏈。據(jù)測算，2009年3G間接拉動國內(nèi)投資近5890億元；帶動直接消費364億元（終端消費297億元，業(yè)務(wù)消費67億元），間接消費141億元；直接帶動GDP增加343億元，間接帶動GDP增加1413億元；直接創(chuàng)造就業(yè)崗位26萬個，間接創(chuàng)造就業(yè)崗位67萬個。在擴內(nèi)需政策的作用下，電子信息產(chǎn)業(yè)經(jīng)受住了外需急劇萎縮的沖擊，年末增速顯著加快。全年電子制造業(yè)增加值同比增長5.3%，其中11、12月份分別增長14.4%和19.8%；占規(guī)模以上工業(yè)增加值的比重為5.8%。

　　（4）紡織品服裝內(nèi)銷較快增長，“擴內(nèi)需”政策在一定程度上起到了促進作用?！都徔椆I(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中提出了“進一步擴大國內(nèi)消費”的措施，隨著國家各項宏觀調(diào)控政策效果的不斷顯現(xiàn)，紡織品服裝的內(nèi)銷呈現(xiàn)持續(xù)上行態(tài)勢。2009年1～11月，規(guī)模以上紡織企業(yè)累計實現(xiàn)內(nèi)銷產(chǎn)值26740.33億元，同比增長14.05%，增速比1～5月提高4.63個百分點。國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，12月我國衣著類消費品零售總額同比增長21.8%，1～12月累計增長18.8%，比1～11月提高0.4個百分點。由此看出，終端產(chǎn)品內(nèi)銷已逐步成為帶動紡織行業(yè)企穩(wěn)回升的重要因素，這將進一步帶動上游行業(yè)的轉(zhuǎn)暖。紡織工業(yè)內(nèi)銷的增長主要是國家4萬億元經(jīng)濟刺激計劃以及宏觀經(jīng)濟恢復(fù)較快的結(jié)果，但“紡織行業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃”中“進一步擴大國內(nèi)需求”的政策措施對內(nèi)銷增長也起到了一定的促進作用。

　?。?）有色金屬國家收儲政策，起到了穩(wěn)定市場的作用。國家共完成收儲電解鋁59萬噸、鋅16萬噸、金屬銦30噸、鈦3000噸，一些地方也進行了收儲工作；2009年年初，由于國際市場有色金屬價格的急劇下降與國內(nèi)市場需求下降，有色金屬企業(yè)面臨前所未有的困難，有色金屬的國家收儲措施的及時出臺，起到了拉動需求和穩(wěn)定市場的重要作用，緩解了部分企業(yè)銷售困難和資金緊張的壓力。

　　（6）增值稅轉(zhuǎn)型、農(nóng)機購置補貼等政策，在擴大裝備需求方面作用積極。國務(wù)院決定自2009年1月1日起，在全國實施增值稅轉(zhuǎn)型改革，從生產(chǎn)型增值稅轉(zhuǎn)變?yōu)橄M型增值稅，允許企業(yè)抵扣新購人設(shè)備所含的增值稅，同時，取消進口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購國產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策。該項政策可以降低企業(yè)購置裝備和更新裝備的成本，具有擴大市場需求的作用。農(nóng)機補貼政策在拉動需求方面也起到了顯著的帶動作用。2009年中央財政投入130億元用于農(nóng)機購置補貼，惠及到全國所有農(nóng)牧區(qū)縣，覆蓋12大類38種農(nóng)機產(chǎn)品，拉動地方和農(nóng)民投入360億元。全年大、中、小型拖拉機分別增長30.7%、29%和9.8%，收獲機械和糧食機械分別增長55.4%和23%。2009年全年，規(guī)模以上裝備工業(yè)增加值增長13.8%，同比回落3.3個百分點；其中頭兩個月增長5.4%，此后逐月攀升，從5月份開始連續(xù)8個月實現(xiàn)兩位數(shù)增長，11、12月分別增長20.8%和22.8%。裝備制造業(yè)起穩(wěn)回升，增值稅轉(zhuǎn)型、農(nóng)機購置補貼、加強投資項目的設(shè)備采購管理等擴大內(nèi)需的政策起到了積極的作用。

　?。?）船舶、石化產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃中擴內(nèi)需的政策起到一定的積極作用。船舶行業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃中鼓勵購買棄船、努力擴大國內(nèi)船舶市場需求、加快淘汰老舊船舶和單殼油輪等擴內(nèi)需的政策，石化行業(yè)振興規(guī)劃中完善化肥儲備機制、抓緊落實油品儲備等政策，在一定程度上起到了穩(wěn)定市場的作用。

　　2、穩(wěn)定外部市場政策取得一定成效

　　《調(diào)整振興規(guī)劃》實施以來，提高出口退稅率等穩(wěn)定外部市場的政策起到了二定效果，工業(yè)品出口交貨值降幅逐月收窄。全年完成出口交貨值72882億元，同比下降10.1%，其中前8個月降幅均在13%以上，9月份以后由于上年同期基數(shù)較低，降幅持續(xù)收窄，9、10月份分別下降9.9%和7.3%，11、12月份轉(zhuǎn)為增長5.3%和12.4%。其中，消費品工業(yè)出口交貨值同比下降4.1%，其中輕工、紡織行業(yè)分別下降5.4%和3%。據(jù)海關(guān)數(shù)據(jù)，2009年中國紡織品和服裝出口總額同比下降10.1%，降幅自4季度以來持續(xù)收窄。受出口退稅政策及國際市場需求回升影響，在世界主要紡織品市場上中國產(chǎn)品市場份額持續(xù)上升。其中，全年規(guī)模以上電子制造業(yè)出口交貨值同比下降5.5%，降幅比年初1～2月收窄13.5個百分點；其中，11、12月份分別增長9.8%和17.7%，結(jié)束了此前連續(xù)12個月的出口持續(xù)下滑。

　　在《調(diào)整振興規(guī)劃》的推動下，中國進出口銀行加大了對船舶、機械等產(chǎn)品出口的買方信貸支持力度。目前這一政策已經(jīng)產(chǎn)生了十分積極的作用。2008年國際金融危機爆發(fā)以來，由于韓幣對美元大幅度貶值，韓國船舶企業(yè)出口船的報價在同等條件下比中國低10%，價格優(yōu)勢相當(dāng)明顯。但在這種情況，2009年以來中國船舶企業(yè)在承接國際訂單上不僅沒有落后于韓國，反而領(lǐng)先韓國較大，其中一個主要原因就是船舶出口買方信貸投放的增加可以較好地幫助船東解決船舶融資的問題。2009年，造船完工量4243萬載重噸，同比增長47%，增幅回落5.2個百分點；在出口買方信貸等政策支持下，新承接船舶訂單2600萬載重噸，同比下降55%，但仍居世界第一位；手持船舶訂單1.88億載重噸，比年初下降8%。中國造船完工量、新接訂單量、手持訂單量分別占世界市場份額的34.8%、61.6%和38.5%，比2008年底提高5.3、23.9和3個百分點。

　　3、保增長政策需做適當(dāng)調(diào)整

　　隨著經(jīng)濟形勢的好轉(zhuǎn)，保增長的政策應(yīng)轉(zhuǎn)向促進增長方式轉(zhuǎn)變、促進經(jīng)濟平衡健康發(fā)展方面來，《調(diào)整振興規(guī)劃》中擴內(nèi)需、穩(wěn)定外需的政策都需要做相應(yīng)調(diào)整。

　　進一步促進消費增長應(yīng)成為轉(zhuǎn)變工業(yè)增長方式的一項長期戰(zhàn)略措施。工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須要調(diào)整我國工業(yè)發(fā)展過于依賴投資增長和出口增長的模式，逐漸增強消費對工業(yè)增長的拉動作用。目前，振興規(guī)劃中汽車購置稅減半、汽車下鄉(xiāng)、家電下鄉(xiāng)等擴大消費需求的政策，多為反周期短期性的刺激政策。這種短期性的政策，在很大程度上只是將未來三五年內(nèi)的消費需求提前實現(xiàn)，并可能透支未來平穩(wěn)的消費增長。從長期來看，增強消費需求拉動作用的關(guān)鍵在于加快居民收入的增長速度以及提高居民收入在國民收入中的占比。要提高勞動報酬在初次分配中的比重，保護勞動者在勞動市場的合法權(quán)益，提高勞動者的相對談判能力，建立職工工資穩(wěn)步增長的機制；要加快新一輪稅制改革，實施結(jié)構(gòu)性減稅政策，減輕企業(yè)和居民負擔(dān)，縮小收入差距；要加大社會保障等民生投入，提高社會保障統(tǒng)籌的層次，擴大社會保障覆蓋面，建立基本住房保障制度，提高居民消費能力。財政補貼與稅收減免等措施，可考慮在節(jié)能、環(huán)保和綠色產(chǎn)品市場培育期采用，以引導(dǎo)促進消費結(jié)構(gòu)升級。

　　中國的出口政策需要調(diào)整。雖然提高出口退稅率在應(yīng)對金融危機、穩(wěn)定出口市場方面起到了重要的作用，但是這一政策同時也會帶來負面效應(yīng)。提高出口退稅率會使資源更多地流向出口部門，從而加劇中國經(jīng)濟的內(nèi)外失衡。過高的出口退稅率，客觀上會造成出口價格低于國內(nèi)價格的情況，從而引發(fā)國際貿(mào)易摩擦。出口產(chǎn)品的低稅賦，讓國外消費者能以比國內(nèi)消費者更加廉價地消耗中國資源（姚枝仲，2009）。出口退稅率的提高，不僅加大了財政負擔(dān)，加重了企業(yè)對這一政策的依賴，并在一定程度上降低了出口價格。應(yīng)根據(jù)企業(yè)運行情況以及國際市場恢復(fù)態(tài)勢，及時下調(diào)出口退稅率，并嘗試將節(jié)省出的財政資金用于進一步調(diào)整稅收政策，加大對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新的支持力度，以此提升產(chǎn)品出口結(jié)構(gòu)與工業(yè)企業(yè)的國際競爭能力。將政府對技術(shù)創(chuàng)新的支持定位于產(chǎn)業(yè)研究和開發(fā)階段，建立稅收減免、撥款和貸款貼息相結(jié)合的支持政策體系。因為，按照WTO補貼與反補貼措施協(xié)議的規(guī)定，國家對基礎(chǔ)性研究的資助不在限制之列，對產(chǎn)業(yè)（基礎(chǔ)）研究和研究開發(fā)活動不超過合法成本的75%和50%的補貼為不可起訴補貼。此外，雖然增加出口買方信貸投放在穩(wěn)定出口市場方面起到了重要作用，但也應(yīng)當(dāng)審慎考慮其中可能存在的金融風(fēng)險。

　　三、調(diào)結(jié)構(gòu)取得一定成效，但政策需進一步探討

　　產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃的實施，在一定程度上促進了結(jié)構(gòu)調(diào)整，但作用比較有限，其中一些政策甚至可能會帶來負面的政策效應(yīng)。

　　1、結(jié)構(gòu)調(diào)整取得一定進展，自主創(chuàng)新能力有所提高。

　?。?）淘汰落后、節(jié)能降耗取得進展。2009年全年淘汰落后的煉鋼、煉鐵和水泥產(chǎn)能分別達到1691萬噸、2113萬噸和7416萬噸，平板玻璃、電解鋁、焦炭、電石、鐵合金、造紙、酒精、味精、檸檬酸等行業(yè)基本完成年內(nèi)下達的淘汰任務(wù)。節(jié)能減排成效明顯，預(yù)計全年規(guī)模以上工業(yè)單位增加值能耗比上年下降9%左右，用水量降低8.3%左右，工業(yè)固體廢物綜合利用率達到65%。從高能耗行業(yè)來看，2009年重點鋼鐵企業(yè)噸鋼綜合能耗為619.4千克標(biāo)準(zhǔn)煤，同比下降1.7%，噸鋼耗新水4.4噸，同比下降12.8%，外排廢水總量下降13.7%，二氧化硫和煙塵排放同比減少4.9%和7.9%；在有色行業(yè)，2009年鋁錠綜合交流電耗同比下降了152千瓦時／噸，氧化鋁綜合能耗同比下降19.29%，銅冶煉綜合能耗同比下降7.2%，鉛冶煉綜合能耗降同比下降2.82%，電鋅綜合能耗下降3.18%。

　　（2）企業(yè)兼并重組工作穩(wěn)步推進?？傮w看，雖然跨地區(qū)重組比較困難，但省內(nèi)重組進展較快。在鋼鐵行業(yè)中，寶鋼入主寧波鋼鐵公司；山東鋼鐵集團并購日照鋼鐵；首鋼重組長治鋼鐵有限公司；五礦集團相繼重組長沙礦冶研究院和魯中礦業(yè)集團；鞍鋼與攀鋼的重組也在積極推進。在汽車行業(yè)中，長安兼并哈飛昌河；廣汽集團重組長豐汽車。在有色行業(yè)，五礦集團并購了湖南有色，中國黃金集團兼并了西藏甲瑪銅礦等有色金屬礦山，云南冶金集團出資收購美鋁持有的美鋁（上海）公司100%股權(quán)，中國有色礦業(yè)集團收購了山東奧博特銅鋁業(yè)有限公司。

　　（3）技術(shù)改造加快，自主創(chuàng)新能力有所加強。2009年中央財政安排技術(shù)改造專項資金200億元，主要采取貼息方式支持企業(yè)加強技術(shù)改造，下達投資計劃4441項，總投資6326億元，在一定程度上加快了技術(shù)改造。依托重點建設(shè)工程，國產(chǎn)燃壓機組、高速動力車組和大功率交流傳動電力／內(nèi)燃機組等重大裝備研制和使用取得突破。通過實施科技專項，在直線噴氣科技和大型關(guān)鍵鍛件、橋式龍門加工中心，大型船用柴油機曲軸等制造等領(lǐng)域掌握了一些關(guān)鍵核心技術(shù)。

　　2、調(diào)結(jié)構(gòu)政策及實施中遇到的問題

　　（1）“行政主導(dǎo)”、“扶大限小”的傾向在一定程度上會降低兼并重組的效率，并可能帶來其他不良效果。在振興規(guī)劃中，我們可以看到行政主導(dǎo)、扶大限小仍是兼并重組政策的主線，這些政策將影響兼并重組的效率。國外鋼鐵產(chǎn)業(yè)重組是充分的市場化運作，因此保持了很高的重組效率，而中國主要依靠國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向與地方政府權(quán)力，從對1996年以來中國鋼鐵工業(yè)重組聯(lián)合的近70起事件的考察來看，取得實效的不足30%，重組效率低。振興規(guī)劃中明確指出推動鞍本集團等企業(yè)的實質(zhì)性重組，實際上反映了以上企業(yè)集團在重組后整合進程緩慢，資源整合效率低下。“扶大限小”的政策導(dǎo)向也是導(dǎo)致低效率重組的一個重要原因。在“扶持大企業(yè)、限制小企業(yè)”的政策導(dǎo)向下，地方政府為了避免本地企業(yè)被政策邊緣化，也為了獲取更多的政策扶植，傾向于將本地鋼鐵企業(yè)拼湊在一起。河北鋼鐵集團、山東鋼鐵集團的組建實際就是出于這樣一種目的。這種兼并有異于高效率企業(yè)對低效率企業(yè)的兼并整合，往往是幾家效率并不高的企業(yè)在形式上的組合，即便是在行政強力推動下實現(xiàn)了財務(wù)、采購和銷售上的整合，除了地區(qū)壟斷能力得到提升外，核心能力的提高有限。

　　“扶大限小”實際上是代替市場過程來挑選競爭的勝者。市場作為一個篩選機制和發(fā)現(xiàn)過程，讓那些具備效率優(yōu)勢的企業(yè)能夠生存和發(fā)展（Metcalfe，1998）。生產(chǎn)者和消費者都不可能事先知道競爭過程的最終結(jié)果，也不可能知道哪個企業(yè)能成功滿足消費者意愿，成為爭勝競爭過程的勝出者；只有通過競爭過程才能發(fā)現(xiàn)這些知識、只有經(jīng)由試錯過程才能最終判定誰能勝出，只有經(jīng)過無數(shù)次爭勝競爭試驗過程才能篩選出暫時的贏家（王廷惠，2005）。政府不可能代替市場競爭性過程來選擇真正的贏家。倘若政府干預(yù)代替市場選擇過程進行勝者的選擇，整個市場必然失去甄別、發(fā)現(xiàn)、利用和創(chuàng)造新知識的動力，行動主體對利潤機會所保持的警覺也會消失。這就帶來了另一問題：政府對勝者的選擇也使得經(jīng)濟主體通過非市場手段俘獲政策制定者的不良現(xiàn)象更為嚴(yán)重和普遍，由此進一步扭曲了市場過程的有效運行。

　?。?）落后產(chǎn)能的界定不應(yīng)以設(shè)備規(guī)模作為主要標(biāo)準(zhǔn)，也不宜在環(huán)保、安全之外確立其他標(biāo)準(zhǔn)。對于落后產(chǎn)能的界定主要以設(shè)備規(guī)模作為標(biāo)準(zhǔn)，在進一步實施過程中應(yīng)考慮以環(huán)保、安全經(jīng)濟技術(shù)指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)。在石化、鋼鐵、船舶等行業(yè)振興規(guī)劃中，淘汰落后產(chǎn)能以設(shè)備規(guī)模作為主要標(biāo)準(zhǔn)，這可能會導(dǎo)致小企業(yè)避免被淘汰而投資相對大規(guī)模的設(shè)備，使產(chǎn)能過剩問題加重。建議淘汰落后產(chǎn)能以環(huán)保、安全指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)，不以企業(yè)、設(shè)備規(guī)模一刀切。另外在識別落后產(chǎn)能上也應(yīng)力求科學(xué)和審慎，盡可能避免在安全和環(huán)保指標(biāo)以外對技術(shù)、設(shè)備做過多的限定，避免以政策部門的選擇代替市場選擇。以鋼鐵工業(yè)為例，淘汰1000立方以下的高爐是欠考慮的。450立方以上的高爐和50噸以上轉(zhuǎn)爐，同樣可以達到國家的環(huán)保要求，也可以達到良好的技術(shù)經(jīng)濟指標(biāo)。中國在1000立方以下高爐使用上研發(fā)了許多先進適用性技術(shù)，對于冶煉中國特有的低品位多雜質(zhì)的鐵礦具有特殊的技術(shù)優(yōu)勢，一刀切地將其淘汰，將會在很大程度上加大對國外鐵礦石的依存度。

　　（3）在實施振興規(guī)劃促進產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，政府應(yīng)以市場需求為主導(dǎo)，充分尊重企業(yè)自身的選擇，不宜對具體技術(shù)、產(chǎn)品和工藝做具體規(guī)劃。重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中試圖從各個行業(yè)中挑選出需要重點發(fā)展的先進技術(shù)、工藝和產(chǎn)品進行扶植，并挑選出落后的技術(shù)、工藝和產(chǎn)品進行限制和淘汰，政策部門需要對上百個細分行業(yè)中眾多技術(shù)、工藝和產(chǎn)品的前景、經(jīng)濟性與市場能夠進行準(zhǔn)確的判斷和預(yù)測，而這是一項決策部門幾乎難以完成的工作。在促進產(chǎn)業(yè)升級和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整過程中，應(yīng)以市場需求為主導(dǎo)，防止脫離我國經(jīng)濟發(fā)展階段而片面追求高新技術(shù)工藝，同時也要防止把本來具有市場需求的生產(chǎn)能力看作過時與落后并加以淘汰（盧峰，2009）。脫離市場需求強調(diào)所謂高端產(chǎn)品的比例，可能會導(dǎo)致所謂高端產(chǎn)品產(chǎn)能的嚴(yán)重過剩。此前的鋼鐵產(chǎn)業(yè)政策中過分強調(diào)提高板帶比，直接導(dǎo)致目前板帶材軋制產(chǎn)能嚴(yán)重過剩的局面；其中限制線材、螺紋鋼產(chǎn)能等低端產(chǎn)品的政策，則直接導(dǎo)致建筑鋼材市場供應(yīng)的相對短缺。此外，振興規(guī)劃中加大技術(shù)改造支持力度主要采取貼息的方式，并涉及到兩個部門以及地方政府的審批。在這種支持方式下，中小企業(yè)的技術(shù)改造往往很難獲得相應(yīng)的支持，也會帶來“跑部錢進”等一系列問題。支持企業(yè)技術(shù)改造，采用稅收減免的方式更為合理。

　?。?）振興規(guī)劃中嚴(yán)格控制總量、抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的政策值得商榷。鋼鐵產(chǎn)業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃中，以政策部門對市場的判斷和預(yù)測作為依據(jù)來進行總量控制，在很大程度上是試圖通過政策來代替市場機制。這首先需要政府能對未來市場作出準(zhǔn)確的預(yù)測和判斷，而這一點恰恰是最讓人質(zhì)疑的（江飛濤，2007）。從20世紀(jì)90年代以來許多政策文件對市場的預(yù)測來看，無論長期或者短期預(yù)測，均與實際情況存在很大差異，如果這些政策中的控制目標(biāo)實現(xiàn)，那么將會出現(xiàn)嚴(yán)重的供不應(yīng)求，表1是對這些政策預(yù)測值、控制目標(biāo)與實際市場情況的比較。中國的產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)問題并不是市場失靈，而是有其深刻的體制背景。越來越多的研究表明，轉(zhuǎn)軌體制下地方政府競爭過程中對于微觀經(jīng)濟的不當(dāng)干預(yù)是導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)的主要原因，控制總量、嚴(yán)格控制新增產(chǎn)能的做法，不能從根本上治理產(chǎn)能過剩。此外，“嚴(yán)格限制產(chǎn)能投資，新建產(chǎn)能投資以淘汰落后產(chǎn)能為前提”的政策，往往導(dǎo)致一些并不必要的重組，以及增加了兼并重組的難度和代價。這一政策傾向在很大程度上使得一些原本沒有重組價值的企業(yè)，具有了“獨特”的價值。企業(yè)為了在異地投建新的產(chǎn)能，必須先重組當(dāng)?shù)氐托实钠髽I(yè)，并淘汰這些企業(yè)的落后產(chǎn)能。這一政策也使得這些低效率企業(yè)在重組過程中談判能力有了極大的提高，兼并重組方需要付出更大的代價，在整合過程中也面臨更多的困難。廣東鋼鐵集團和廣西鋼鐵集團的組建就是實例。

　　（5）振興規(guī)劃中將提高集中度和企業(yè)規(guī)模作為政策目標(biāo)的做法有必要進一步探討。在中國，產(chǎn)業(yè)組織政策一直是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策的重要內(nèi)容，它通過市場準(zhǔn)人、投資項目審批和選擇性培育特定企業(yè)，來提高市場集中度和培育大規(guī)模企業(yè)，以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。這種政策出發(fā)點，顯然混淆了結(jié)果與過程。一定時期特定市場的企業(yè)數(shù)量、市場結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)是特定競爭過程的暫時結(jié)果，本身并無多大的意義（王廷惠，2007）。競爭性集中之所以有效率，是因為競爭性過程的選擇性作用。競爭是一個復(fù)雜的演化過程和選擇過程，市場份額總傾向于從缺乏效率的企業(yè)轉(zhuǎn)移到更具效率的企業(yè)，企業(yè)家爭勝競爭過程必然產(chǎn)生集中趨勢，通過市場競爭形成的大規(guī)模企業(yè)和市場集中更具有效率性特征（李平，2009）。脫離開這一過程，去強調(diào)集中度的效率是毫無意義的。中國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化政策，實際上是將自由競爭下的效率集中與行政干預(yù)下形成的集中相提并論，忽略了兩者本質(zhì)性區(qū)別，通過行政管制、政策干預(yù)形成的集中在動態(tài)效率和靜態(tài)的配置效率上都是缺乏的?？偠灾鞘袌鰻巹龠^程造就了市場動態(tài)效率與高效率的大企業(yè)，市場集中度的提高和企業(yè)規(guī)模只是這一過程的副產(chǎn)品，試圖以提高集中度和培育特定大企業(yè)的產(chǎn)業(yè)組織政策來提高市場效率完全是舍本逐末。

　　四、產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃與“十二五”時期產(chǎn)業(yè)政策取向的調(diào)整

　　重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃與21世紀(jì)以來中國產(chǎn)業(yè)政策一樣，試圖通過行業(yè)準(zhǔn)入、目錄指導(dǎo)、項目審批、強制淘汰落后等直接干預(yù)型政策措施，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和抑制部分行業(yè)的產(chǎn)能過剩及重復(fù)建設(shè)問題，產(chǎn)業(yè)政策從整體上表現(xiàn)出直接干預(yù)市場、以政府的判斷和選擇來代替市場競爭以及限制競爭的管制性特征。從動態(tài)和過程的角度理解市場競爭后，我們會進一步發(fā)現(xiàn)中國的產(chǎn)業(yè)政策存在許多值得商榷的地方，這些產(chǎn)業(yè)政策不但不能實現(xiàn)促進結(jié)構(gòu)調(diào)整和抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩的目標(biāo)，反而可能會導(dǎo)致不良的政策效果。

　　重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃治理產(chǎn)能過剩、淘汰落后、推動兼并重組很大程度上依賴于行政手段的運用。然而，市場在協(xié)調(diào)供需平衡上比計劃體制或者行政控制更具效率性。我國的產(chǎn)能過剩問題在很大程度上是體制扭曲下地方政府不當(dāng)干預(yù)企業(yè)投資行為造成的，治理產(chǎn)能過剩更需要推動經(jīng)濟體制的改革，約束地方政府的不當(dāng)干預(yù)，完善市場體制、充分揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，而不是以總量控制來直接代替市場的協(xié)調(diào)機制。市場競爭的優(yōu)勝劣汰機制具有淘汰落后和逐步將資源集中于高效企業(yè)的作用，通過市場競爭形成的大規(guī)模企業(yè)和市場集中更具有效率性特征。由于中國市場體制還不完善，地方保護與行政干預(yù)往往使得市場競爭的優(yōu)勝劣汰機制大打折扣。在重點產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃中，淘汰落后產(chǎn)能和推進兼并重組主要依靠行政性手段，很大程度上也是出于短期內(nèi)政策可操作性方面的考慮。但是，依靠行政性手段本身會帶來一系列問題。從長期看，淘汰落后產(chǎn)能、推動市場集中和造就高效大規(guī)模企業(yè)還必須依靠市場優(yōu)勝劣汰機制充分發(fā)揮作用。

　　在市場經(jīng)濟體制中，市場通過其價格機制、發(fā)現(xiàn)機制和優(yōu)勝劣汰的競爭機制，引導(dǎo)和推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟的發(fā)展不斷調(diào)整，同時也引導(dǎo)和推動產(chǎn)品和技術(shù)不斷優(yōu)化升級。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，市場經(jīng)濟體制還不完善，但這并不意味政府規(guī)劃能夠代替市場機制成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級的主導(dǎo)。由于脫胎于計劃經(jīng)濟體制，中國產(chǎn)業(yè)政策中的“計劃思維”長期存在。政府在制定產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策時，往往認為行業(yè)管理者由于所處的特殊位置能夠獲取更多信息，因此比行業(yè)內(nèi)的投資者、生產(chǎn)者更聰明、更富有遠見，能夠準(zhǔn)確預(yù)見到未來行業(yè)供求平衡點。事實上，政策制定者并不見得比市場更聰明，他們掌握的市場信息同樣是不全面的、滯后的，甚至比企業(yè)掌握的信息更滯后、更失真。因此政府部門對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動進行準(zhǔn)確的預(yù)測存在非常大的困難，強行按照自己的愿望調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，結(jié)果往往難如人意。新中國60年工業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變的經(jīng)驗表明，計劃調(diào)節(jié)或者計劃色彩濃厚的行政性主導(dǎo)調(diào)節(jié)多數(shù)都會帶來不好的效果。

　　重點產(chǎn)業(yè)調(diào)整振興規(guī)劃和“十二五”期間的產(chǎn)業(yè)政策取向應(yīng)調(diào)整為：在進一步深化體制改革的同時，轉(zhuǎn)為實施競爭政策和功能性產(chǎn)業(yè)政策，避免實施選擇性的產(chǎn)業(yè)政策，充分發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)作用從根本上推動結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級。

　　首先，應(yīng)當(dāng)深化經(jīng)濟體制改革，進一步完善中國的市場經(jīng)濟體制，消除體制性障礙，從根本上推動經(jīng)濟方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。經(jīng)濟體制上的弊端與市場經(jīng)濟體制發(fā)育的不完善，是導(dǎo)致中國工業(yè)發(fā)展過程中結(jié)構(gòu)性問題日益突出的根本性原因。在現(xiàn)有體制下，經(jīng)濟增長嚴(yán)重依賴于固定資產(chǎn)投資的高速增長，這在需求上導(dǎo)致工業(yè)結(jié)構(gòu)問題積累固化；土地的模糊產(chǎn)權(quán)、資源的非市場定價與環(huán)保體制上的嚴(yán)重缺陷，使得地方政府將低價供地、縱容企業(yè)污染環(huán)境作為競爭資本流人的重要手段，這從供給方面使得工業(yè)結(jié)構(gòu)性矛盾更為嚴(yán)重，也給工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化升級造成障礙。推動工業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化升級，要求政府有進一步深化經(jīng)濟體制改革的決心，協(xié)調(diào)各部門共同解決體制中的痼疾，這是一項政府難以回避的艱巨工作（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所課題組，2010）。

　　一是要明晰土地產(chǎn)權(quán)，進一步完善土地管理制度。推動土地市場化改革，使市場成為配置土地要素的基本體制?，F(xiàn)階段，地方政府借助土地的模糊產(chǎn)權(quán)和壟斷土地一級市場，嚴(yán)重依賴通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)、以土地優(yōu)惠政策吸引投資來拉動本地區(qū)經(jīng)濟增長。土地制度的完善對于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式和推動結(jié)構(gòu)調(diào)整至關(guān)重要，同時土地制度的改革與完善對于改變地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度同質(zhì)化的局面具有重要意義。二是要改革資源及資源產(chǎn)品的價格體制，實現(xiàn)資源全面有償使用，包括礦業(yè)權(quán)有償取得，成本合理負擔(dān)等，架起資源市場與資源價格之間的聯(lián)系渠道，改變資源市場漠視價格變化、價格難以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的不合理機制；改革資源價格由政府控制的現(xiàn)狀，形成資源性產(chǎn)品價格市場化機制，充分發(fā)揮市場機制調(diào)節(jié)資源價格的作用；打破資源性行業(yè)壟斷價格，實現(xiàn)市場對價格的有效調(diào)節(jié)；加強政府監(jiān)督，采取相應(yīng)的配套措施，為資源價格改革創(chuàng)造有利條件（趙云旗，2007）。三是要完善環(huán)境保護制度。確保環(huán)境立法和實施中的公眾參與，完善環(huán)境公眾參與制度的法律設(shè)計，進一步完善環(huán)境公益訴訟制度，使環(huán)境得到及時有效的保護，對個人和公眾的環(huán)境權(quán)益進行全面周到的救濟。健全排污權(quán)有償取得和交易制度，擴大排污權(quán)交易試點。四是要改革地方官員考核體制。要改變以轄區(qū)內(nèi)GDP增長為主要考核晉升標(biāo)準(zhǔn)的體制，把反映經(jīng)濟質(zhì)量和效益狀況、反映能源資源消耗和環(huán)境影響程度、反映社會發(fā)展和人的全面發(fā)展情況的指標(biāo)納入指標(biāo)體系，并且在指標(biāo)設(shè)計上要重視對政府公共服務(wù)能力和滿意度的考核（周黎安，2007）。五是要建立和健全競爭政策，對于政府長期干預(yù)形成的行政性壟斷進行堅決的限制，減少以產(chǎn)業(yè)政策為特征的政府指令對市場競爭的替代，減少政府設(shè)置的行政性市場進入壁壘，減少政府對私人部門的種種不合理限制（馮曉琦、萬軍，2005）。

     其次，政府應(yīng)當(dāng)彌補市場機制的某些不足，實施功能性產(chǎn)業(yè)政策，在具有外部性的公共領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，這包括：（1）進一步完善環(huán)境保護的法律和制度，并使之行之有效；（2）知識產(chǎn)權(quán)的保護；（3）對基礎(chǔ)性研究的支持，對于具有較強外部性的應(yīng)用性研究以及具有重大影響的應(yīng)用性研究提供資助；（4）教育與專業(yè)人才培養(yǎng)（包括技術(shù)工人的培養(yǎng)）；（5）行業(yè)信息、技術(shù)發(fā)展及趨勢、經(jīng)濟運行信息的收集、整理、研究與發(fā)布，為行業(yè)信息交流和研討提供公共平臺；（6）對新能源技術(shù)、清潔燃燒、節(jié)能技術(shù)及其產(chǎn)業(yè)化的支持。

　　新興行業(yè)發(fā)展中重復(fù)建設(shè)問題與“十二五”期間培育新興戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的調(diào)整。2009年出臺的《關(guān)于抑制部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》認為，在風(fēng)電設(shè)備和多晶硅等新興行業(yè)也出現(xiàn)了重復(fù)建設(shè)的傾向。而在此之前，產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)主要出現(xiàn)在傳統(tǒng)行業(yè)。從本質(zhì)上看，與傳統(tǒng)行業(yè)相同，地區(qū)競爭過程中地方政府對投資行為的干預(yù)是新興行業(yè)產(chǎn)能過剩和重復(fù)建設(shè)形成的主要原因。略有不同的是，此前這兩個新興行業(yè)是政策部門扶持的行業(yè)。在中國，處于鼓勵類的產(chǎn)業(yè)目錄中，意味著更容易獲得審批，意味著更容易獲得地方政府廉價土地的支持，以及更容易獲得地方政府在融資上的幫助。一旦技術(shù)壁壘被打破，在地方政府投資優(yōu)惠政策的作用下，大量新的進入者會涌入這個新興行業(yè)，對于這個行業(yè)的產(chǎn)能投資會隨之激增。地方政府的優(yōu)惠政策將會對企業(yè)投資產(chǎn)生補貼效應(yīng)、成本外部化效應(yīng)和風(fēng)險外部效應(yīng)，扭曲企業(yè)投資行為，導(dǎo)致企業(yè)過度的產(chǎn)能投資和行業(yè)產(chǎn)能過剩（江飛濤、曹建海，2009）。在這種體制下，當(dāng)某個新興行業(yè)的市場出現(xiàn)市場需求的擴張時，整個行業(yè)和行業(yè)中的多數(shù)企業(yè)都會對需求的擴張作出過度反應(yīng)，導(dǎo)致行業(yè)產(chǎn)能遠大于市場需求的擴張。

　　培育新興行業(yè)的發(fā)展一直是產(chǎn)業(yè)政策的一個重要目標(biāo)，采取何種政策措施必須慎重考慮。培育新興產(chǎn)業(yè)過程中，如果在生產(chǎn)制造環(huán)節(jié)給予太多的投資優(yōu)惠政策，會在很大程度上扭曲企業(yè)的投資行為，并導(dǎo)致行業(yè)嚴(yán)重的產(chǎn)能過剩。并且，對于產(chǎn)能投資環(huán)節(jié)大量的投資補貼會誘發(fā)企業(yè)的尋租行為，使得企業(yè)經(jīng)營者將更多的精力和更多的資本放在追逐地方政府的低價土地等尋租行為上，而不是把更多的投入放在研究開發(fā)和技術(shù)工藝的改造升級上，這也會使得新興行業(yè)中企業(yè)在國際競爭中更依賴以政府補貼和低污染排放標(biāo)準(zhǔn)所帶來的所謂低成本競爭力。

　　“十二五”期間培育新興戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)政策的重點應(yīng)調(diào)整為：對于新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)研究開發(fā)活動進行普遍性支持（即：不只對政府所選定企業(yè)的研究開發(fā)活動進行支持）；對于基礎(chǔ)研究和共性技術(shù)研究的大力支持；對于節(jié)能減排等綠色產(chǎn)品提供消費補貼，以促進新興產(chǎn)業(yè)市場的形成；鼓勵發(fā)展風(fēng)險投資基金；等等。這些都是培育新興產(chǎn)業(yè)的重要措施，并且這些措施對于市場的干預(yù)程度相對比較低，不良效果也比較少。

　來源：中國貴陽政府門戶網(wǎng)站